參加上海〈第四屆兩岸經貿文化論壇〉照片和文章在2008.12.20下午於會議場所上海香格里拉飯店議事廳發表論文演說 旁為主持人台灣的高希均和大陸的余克禮 更多照片見部落格相簿〈第四屆兩岸經貿文化論壇〉兩岸經濟交流制度化安排的方法杜震華在今年四月的「博鼇亞洲論壇」中,海峽兩岸的領導人進行了中國停止內戰、分立分治以來,最高層級的交流。蕭萬長先生在參加論壇時,提出了「正視現實、開創未來、擱置爭議、追求雙贏」的十六字箴言;胡錦濤先生表示同意,並於其後和連戰先生見面時,提出更具積極性的「建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏」十六字作為回應。海峽兩岸擱置歧異、務實交往、共創未來的基本態度,已經為兩岸「先易後難、先經濟後政治」的合作協商奠定了基礎;也成為日後兩岸發展共同市場、處理各種相關事務的最高指導原則。 兩岸在「擱置爭議、追求雙贏」的共識之下,應即迅速展開各種經濟交流合作,藉由「經貿正常化」和逐步推動「經濟整合」來建立互信、互賴,為未來的「政治統合」奠定基礎。因此,以目前兩岸經濟交流的現況觀察,今後兩岸的經濟交流與合作應該包括下列幾項內涵:(1) 以世界貿易組織 (WTO) 的基本原則,推動兩岸經貿正常化,為經濟整合鋪陳基礎;(2) 簽署「綜合經濟合作協議」(Comprehensive Economic Cooperation Agreement, CECA),逐步建立兩岸的自由貿易與投資建築設計,提升人民經濟福祉與兩岸在國際市場之競爭力;(3) 協商兩岸共同參與國際經濟組織之原則和作法,以相互提攜、共同活躍於世界舞台之途徑,建立兩岸互信與互賴;(4) 由「兩會」(海基會和海協會)合作,設立半官方之「兩岸經濟合作論壇」,持續研究、討論並建議兩岸經濟交流與合作之相關政策和作法。一、在推動「兩岸經貿關係正常化」方面兩岸同為「世界貿易組織」(以下簡稱「世貿組織」或WTO)之成員,理當服膺世界貿易組織之基本規範。世貿組織堅持四大基本原則:(1)最惠國待遇(不歧視任何世貿組織之會員體);(2)國民待遇(平等對待國內和國外之貿易和企業);(3)唯關稅保護原則(限用關稅手段來保護本國產業);(4)諮商原則(在世貿組織架構之下進行關稅減讓和貿易糾紛之解決)。然而,兩岸經貿關係又不能完全遵循世貿組織之一般會員關係,否則在目前兩岸特殊之關係下,會因為加入國際因素而使得經濟的開放交流措施變得極為複雜,例如海空運直航等經貿行為即可能必須對其他會員體開放。因此,所謂「理當服膺世界貿易組織之基本規範」是指兩岸經貿互動的「基本精神」宜遵循世貿規範,不見得是指必須以「世貿組織模式」的會員體關係相互對待;亦即兩岸之間應參考世貿組織之基本精神,參酌本身條件相互協商開放,以盡可能符合其基本原則。目前兩岸仍存在的不符合世貿組織原則的經濟交流障礙,包括台灣對於大陸酒店經紀商品和服務貿易仍然存在著諸多限制;大陸對台灣的產品貿易雖然基本上沒有限制,但服務業貿易仍然有所限制,雙方有必要透過協商,儘速解決這些貿易障礙。在商品貿易方面,雖然台灣自1988年8月起逐步開放大陸物品進口,由農工原料擴大到勞力密集之零組件、半成品及成品,並在1996年7月起改以「負面表列」方式處理,但迄至2008年11月5日,仍僅開放8,743項大陸農工產品,占海關進口貨品總項數10,940的79.92%;其中農產品為1,417項(占農產品2,249項之63.01%),工業產品為7,326項(占工業產品8,691項之84.29%);仍有832項農產品和1,365項工業產品,共計2,197項產品(總項數之20.08%)禁止進口。其實,在2004年11月,台灣已開放8,607項大陸貨品進口;這顯示近四年來開放作業呈現「牛步化」現象,僅增加了136項,為四年前已經開放項目之1.6%。然而,由於馬英九總統在大選時對選民承諾不會進一步放寬大陸「農產品」進口,使得台灣目前進一步開放農產品進口仍存在著困難,其開放時程只能延後到下一個任期開始的2012年。然而,「工業產品」的全面開放進口,應儘速比照其他世貿組織會員體之待遇,迅速完成全面開放。本文建議以下列原則完成開放:(1)以一年為緩衝期,完成目前仍被禁止進口之大陸工業品之貿易正常化。由於加工層次越多者,和本地產品之競爭程度越大,因此:(2)凡屬於初級產品(礦物原料)和零組件者,三賣房子個月後立即開放進口,適用其他世貿組織會員體之關稅率;(3)屬於半成品者,於半年後開放進口,同樣適用會員體關稅率;(4)屬於最終產品者,於一年後開放進口,也適用當時之最惠國待遇。而在服務業貿易方面,雖然台灣已經開放了大陸旅客來台旅遊、海運和空運的對開直航,以及近日開放的大陸合格機構投資者(QDII)來台從事證券投資與期貨交易等,並政策性決定開放大陸來台投資房地產、參與「愛台十二項建設」、陸生就讀台灣之大學等方案,但基本上絕大多數的服務業貿易還是對大陸進行管制的。由於服務業的開放經常涉及人員的往來和資金的移動,對於幅員和經濟規模相對較小的台灣而言,其可能承受的程度在不同產業的確會有所差異。但為符合世貿組織之精神,本文建議台灣方面,對於大陸之服務業貿易採取「非歧視原則」;亦即一般外國企業可以在台灣獲得之貿易和投資待遇,同等地賦予大陸企業此種權利;但在兩岸政治完成相當程度的統合之前,另外加上「國家安全條款」,作為兩岸在和解期間之過渡性作法,以兼顧內部安全和緩和內部反對壓力。而在大陸對台灣服務業的開放方面,大陸應該自行檢視其在進入世貿組織所做出的開放承諾,主動對台灣進行開放。此外,大陸在「內地與香港更緊密經貿關係安排」(CEPA)中,對香港(以及對澳門)服務業所做超越入會承諾的開放內涵,如果尚未對台灣業者開放,應主動對台灣一併開放。宜蘭民宿這些項目廣泛地包括:管理諮詢、會議展覽、廣告、會計、建築房地產、建築及相關工程服務、醫療及牙醫、分銷服務、物流、貨運代理服務、倉儲服務、運輸服務、旅遊服務、視聽服務、法律、銀行、證券、保險等行業。在這種原則之下,台灣對於仍未獲得之香港待遇,亦得於「兩會協商」之中提出,由雙方協商開放。以上所述之雙方開放基本原則,宜儘速於「兩會協商」中進行討論確定,作為雙方進行相互開放,或細項協商之基礎原則。由於台灣工業產品對大陸開放不需要和大陸協商,台灣可由行政院直接交付「大陸委員會」辦理。但雙方對服務業之開放事務複雜,有必要事前協商基本原則,方便日後進行細項開放之處理。二、在簽署「綜合經濟合作協議」方面兩岸宜參考歐盟經驗和一般經濟體簽署之「自由貿易協定」(free trade agreement, FTA),於一年之內透過協商,儘速洽簽「綜合經濟合作協議」(CECA)。內容類似一般的自由貿易協定,但可依照兩岸之實際需要,置入更深入的經濟自由化內涵。這項協議可以作為「兩岸共同市場」的前身,其中性的名稱也較能迴避反對或質疑者的各種批評。 推動「綜合經濟合作協議」(以下稱「經合協議」)必須參考兩岸的政治和經濟情況,循序逐步發展。由於馬總統曾對兩岸經貿自由化做出承諾,包括不擴大開放農品進口、大陸學歷不得考職業證照、不開放大陸勞工等,因此「工業產品」的自由貿易可澎湖民宿以在第一階段立即進行,農產品的貿易自由化宜在第二階段再另行展開,除例外的排除項目以外,逐年調降關稅率為零,並撤除非關稅貿易障礙。目前已經是年底,兩岸貿易自由化的協商可能需要半年以上,加上立法通過的時間,最快也要後年才能上路。因此,可將推動「經合協議」的第一階段設定為五年(2010 ~ 2014),其後五年(2015 ~ 2019)則為第二階段,以十年時間完成工業產品的貿易自由化。本文建議,將工業產品分成三大類,第一類是較不具敏感性,可以馬上免除關稅者;第二類是自由貿易需要一些調整時間者,設定經由五年的關稅調降來進行調整;第三類則是較具敏感性的產品,以十年時間進行長期的調整。其詳細內容,則雙方視需要以一般自由貿易協定之協商模式,共同協商決定。在農產品方面,可以仿效「美韓自由貿易協定」,將最敏感的稻米項目排除在外,其他則在馬英九總統的第二個任期就任後的隔年初(2013.1)開始,逐步自由化。但由於台灣農業的競爭力較弱,調整的時間可以設定為十年(2013 ~ 2022)。為保險起見,雙方都可以對商品貿易的自由化一般性地加上「防衛條款」(safeguard clause,或稱逃避條款,escape clause),在產業因進口大增受衝擊而遭致顯著傷害時,得要求暫緩自由化;其要件則仿效WTO之國際慣例附加。 另外,在第一階段開始之時,可相互要求對方提出部分可以馬上免除關稅的項目,作為21世紀房屋仲介「早期收穫計畫」(early harvest program)的內涵,以嘉惠部分產業,並爭取民眾支持。另外,爭端解決機制(dispute settlement mechanism)也有必要於協商之中加以建立,以解決「協議」在執行中所產生的問題。三、在「兩岸共同參與國際經貿組織」方面 在兩岸經濟交流合作上,除了上述的直接合作以外,還涉及了合作參與國際經濟活動的層面。由於過去兩岸長期對立,在國際經貿事務上也採取「零和賽局」(zero-sum game)的觀念,將對方的損失視為己方的利得,雙方之間沒有「雙贏」的可能。而由於大陸優勢逐漸明顯,台灣居於劣勢,在活動空間遭到快速排擠之後,加深了台灣朝野對於大陸的不滿和仇視。但客觀而言,台灣比大陸提早安定發展了二十餘年,不管是在經濟、社會、文化等層面,都有許多寶貴的經驗和教訓;當然也企盼將這些經驗,甚至是經濟富裕之後的部分資源,拿來和國際社會分享或交流,並獲取和國際社會共同成長的成就感。因此,要消弭兩岸之間人民的不滿和誤解,則提供台灣人民共同參與國際活動的空間,滿足台灣人民企盼參與國際社會的願望,其實是加速兩岸整合的一條捷徑;排除台灣的國際空間,徒然將台灣人民逼往分離的途徑! 為爭取台灣人民認同,則台灣在取得國際經濟組織之空間,宜超越或至少不低於目前的港、澳待遇。但為避免爭議,原則上在以「國家」為加入條件的國際組織,台灣宜暫以「準會永慶房屋員」或「觀察員」等名義加入,大陸則應敞開胸襟、協助台灣順利加入,攜手共謀兩岸人民和世界福利。加入之時程,視台灣之興趣和方便為準,可於兩岸兩會協商時隨時提出,以保持機動、事前溝通、獲取共識,不必另行規劃時程。本文建議,雙方在此議題上應把握下列幾項基本原則:(1)凡香港或澳門目前已經以本身名義或代表(團)參加的國際經貿組織,台灣都可以參加,名稱則以雙方皆接受者為準(「中華台北」(Chinese Taipei)似乎是目前比較容易獲得共識的名稱,但只要是非以「國家」身份加入者,則以「中華台灣」或「台灣」名義加入,也並非不可考慮)。(2)凡是目前香港和澳門沒有參加的國際經貿組織,除了以國家身份以外,還可以用其他身份參加者,台灣都可以用其他雙方接受的名義參加。(3)凡是必須用國家名義參加者,只要有「準會員」(Associate member)或「觀察員」(Observer)之參與方式者,台灣仍可以以「準會員」或「觀察員」身份參加,名義仍然經由雙方協商共識。(4)凡必須用國家名義參加者,而且沒有「準會員」或「觀察員」之參與方式者,由大陸協調該組織修改章程,讓台灣得以「準會員」或「觀察員」之身份參加。台灣目前最急迫參加的國際機構,應該是關係到全球衛生安全的「世界衛生組織」(WHO),以及其每年召開的世界衛生大會(WHA)。此外,就是關係到教育文化發展的「聯合國教科文組織」室內裝潢(UNESCO),關係到經濟和貨幣活動的「世界銀行」(IBDR)和「國際貨幣基金組織」(IMF)等。而「世界衛生組織」和「聯合國教科文組織」其實有「準會員」(Associate member)的參加身份,若上述建議獲得兩岸共識,則台灣可以立刻以雙方接受的名義參加。其他兩個需要國家身份的組織(世界銀行、國際貨幣基金組織)則可以由大陸提案修改組織章程,再由台灣提出入會申請。表面上看來,協助台灣進入國際經貿組織,是北京對台灣的讓步;但是,只有讓台灣人民感受到「祖國的溫暖」,和大陸同胞逐漸融為一體,中國的「統一」大業才可能往前推進。對於台灣分離主義者萬一重新執政,會使這種「退讓」無法獲得應有之「報償」,其實是一種過慮;因為台灣是一個相當民主的社會,只要民意趨向統合,執政者不可能違反民意,反則就必須下台,因此爭取台灣民心,或「寄希望於台灣同胞」,絕對是一項最有智慧的「統一」途徑!四、在設立「兩岸經濟合作論壇」方面由於兩岸經濟合作的相關事項極為龐雜,不像一般的「自由貿易協定」;特別是要邁向「兩岸共同市場」的長期性合作,更需要不斷的溝通、討論、協商,才可能逐步推動,適時簽署各種協議。因此,組成一個包含了產、官、學、研各界的論壇,長期性地對相關議題進行討論和研究,以對各種問題擁有廣泛及深入的瞭解,為兩岸的兩會協商做出充分準備,是有其必要的。本文建議,儘速由海關鍵字廣告基會和海協會共同設立「兩岸經濟合作論壇」,由雙方推薦之官員、專家、學者和產業界人士共同組成。透過蒐集民間輿論、進行獨立研究、舉辦兩岸研討會、發表研究成果、成員互訪、拜會彼此相關機構,使其成為推動兩岸經濟交流與合作之智庫;對雙方政府或受委託協商單位做出協商之政策建議,以方便兩岸進行正式諮商,帶動深思熟慮的有效合作。為有此種長期性、全面性、深入性的探討,才能夠適宜地將兩岸的經濟合作帶往一個從容不迫、彼此滿意、績效卓越、世人矚目的境界。兩岸分離分治長達近六十年,要重新和解、追求雙贏,絕對不是一件簡單的事。歐盟的發展,從一九五二年的「歐洲煤鋼共同體」迄今已經五十多年;若從一九五八年的「歐洲經濟共同體」迄今,也長達五十年。迄今仍然無法達到許多「聯邦主義者」的理想。兩岸之間同文、同種、同文化,過去又曾經有過共同生活的經驗,其相互之整合必然會易於歐盟。然而,是否能夠建立一套有效率的「經濟交流制度化安排」極為重要。所謂「綱舉目張」,只要建立理想的制度,隨後各種政策措施自然會循序推出;否則可能稍有困難就停滯不前,導致迂迴、甚至倒退,都是有可能的!然而,只要兩岸有意和解、逐步合作、彼此包容、誠意相待、擱置歧異、追求雙贏,經由按部就班的經濟合作,必能自然邁向政治統合,為中華兩岸人民和後代子孫,開創一條幸福的光明大道,為人類文明辦公室出租的歷史寫下新頁!
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